COMENTARIO A CERCA DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

        La entrada en vigor de la Ley de Procedimientos Administrativos o como se abrevia y conoce “LPA”, no solo conlleva la existencia de una nueva normativa sino la adecuación de todo un sistema normativo y administrativo a la misma y más si de lo que hablamos es de poner en el “banquillo de los acusados” al Estado mismo, cosa extraña e innovadora en nuestro ordenamiento jurídico, pero a la vez sumamente necesaria e importante.

            Ante el poco conocimiento de este tipo leyes es imperioso conocer su aplicabilidad, la forma en que esta se acomodara a las leyes ya existentes en materia de Derecho Administrativo (que son dispersas y nada uniformes, únicamente a conveniencia y pensar de la institución que rige), por tanto, es la llegada de una ley que dará uniformidad a los procedimientos administrativos de los que será parte el Estado y sus dependencias e incluso nosotros, los administrados. Por lo que, con base a las reflexiones del Doctor Ricardo Mena Guerra, especialista español del Derecho Administrativo mencionaremos lo más relevante para la aplicación material de la nueva LPA.

             El origen de la misma data desde el año 2018 y su entrada en vigor en febrero, 2019, viéndose plenamente influenciada por la jurisprudencia, doctrina y por el orden jurídico español, logrado mediante el Derecho Comparado, tener rasgos comunes con las demás normativas administrativas Latinoamericanas, que de igual manera guardan los rasgos españoles y franceses, por ser estos los pioneros del Derecho Administrativo.

        Como toda Ley dictada en la República de El Salvador, se encuentra dentro del margen constitucional y de las necesidades en cuanto a la materia que trata, teniendo como objetivo aminorar, acortar en uno solo la cantidad de procedimientos administrativos, es decir, darle uniformidad a todos esos procedimientos de los que son parte subjetiva los miembros de la Administración Pública, asimismo establecer de una manera universal la Teoría del Acto Administrativo, incluyendo los requisitos de validez y existencia del mismo y lo más importante al criterio de la suscrita, establecer los derechos mínimos que nosotros, los administrados tenemos frente a la Administración Pública, los mismos que se harán valer en un procedimiento basado en principios básicos y esenciales del Derecho Administrativo, en busca de fomentar certeza y seguridad jurídica, mediante el conocimiento completo y verídico de cuáles son los procedimientos que todas las dependencias del Estado y Órganos de la Administración deberán seguir, por ley no de una forma antojadiza. Cabe destacar que cada que nos encontramos frente a una ley general, como lo es la que recién se explica, existirá una excepción y está, en este caso es que, si bien es cierto con la ley en estudio logramos cierta uniformidad, pero habrá procedimientos ajenos a esta, pero complementarios a la misma, no siendo ni convirtiéndose estos en la regla general.

         Ahora bien, si ese es el objetivo, los destinatarios o los que se verán beneficiados con este según el artículo dos de dicha Ley son los Órganos de la Administración, los Concesionarios y los Administrados, entendiendo dentro de estos las dependencias del Estado, los Órganos del Estado, las Autónomas y las Municipalidades, unos con mayor actividad administrativa y otros realizando esta función de manera excepcional, pero de igual manera estando sujetos a la LPA.

        Una situación para tener en cuenta al filo de estos es el contexto bajo el cual los Concesionarios ejercen la función administrativa, ya que lo hacen por delegación del Estado, como es de nuestro conocimiento, las concesiones son entregas temporales que hace el Estado a un particular a cuenta y riesgo propio, por tanto, mera delegación, actuación a nombre del Estado.

        La puesta en vigor de una Ley tan esencial como esta, trae consigo efectos jurídicos en todo el demás ordenamiento jurídico, teniendo un efecto derogatorio, es decir, que en caso de riña con otra norma de procedimiento administrativo esta queda derogada, ya que la aplicación de la LPA no es supletoria, opcional, es vinculante y obligatoria. (Art. 163 Inc.1 LPA)

        Anudado a este efecto, tenemos el efecto universal (Arts. 2, 163 LPA), por ser esta la Ley de carácter general, con valor de superioridad y de aplicación inmediata, y como lo definió poéticamente el Dr. Mena Guerra “el sol del centro del sistema de los procedimientos administrativos”.

        Encontramos otros dos efectos, pero de carácter excepcional, y estos son el complementario y el supletorio (Arts. 164, 163 Inc., 2, 89 Inc. 2, 148) el primero, por su parte hace referencia a reglas adicionales al procedimiento administrativo dictado por la LPA, es decir, se suman al procedimiento común como tramites adicionales, pero teniendo como requisito sine qua non, el no contradecir la LPA ni sus principios que la rigen. El segundo por su parte se limita a los casos que la misma LPA se impone un carácter supletorio, es decir, ella sola se restringe y da paso a Leyes Especiales, como es el caso de Leyes en materia tributaria, aduanal, ambiental, entre otras, dejando a salvedad y dando a conocer su carácter de imperio, que si esta Ley Especial no regula algo en específico será aplicable la Ley en estudio.

    Otro de los aspectos importantes es el procedimiento mismo, el cual incluso puede clasificarse, teniendo un Procedimiento común u ordinario (Art. 62 LPA), el cual al igual que la misma Ley tiene origen español, y es el aquel que se rige por las reglas generales de proceso, un Procedimiento Especial (Art. 163,164 LPA), que, si bien se rige por el procedimiento común, se le agregan tramites de casos concretos, es decir, sui generis.

        Los procedimientos excluidos, estos surgen al margen de la LPA y son regidos por Leyes Especiales, teniendo acá la Ley en estudio únicamente el efecto supletorio del que en líneas anteriores discutíamos. Ligados a estos tenemos los Procedimientos Ajenos, que son de naturaleza distinta a los que comúnmente realizan la función administrativa, es decir, estamos frente a una función jurisdiccional, pudiendo mencionar la Corte de Cuentas de la República y el Tribunal Supremo Electoral (Arts. 196, 208 Cn, respectivamente), entes que realizan una función jurisdiccional, es decir, son autoridad jurisdiccional no administrativa, regida por Leyes del mismo carácter.

        Se hace necesario conocer ahora cuáles serán las etapas, pasos o líneas bajo las cuales se desarrollará el procedimiento administrativo común, pues este es el más importante que regula la LPA, y al que estamos acostumbrados por conocerlo en materias de procesal civil y mercantil, pero al ser una materia diferente tiene sus propios matices, teniendo que, como los ya conocidos, esta supeditado al principio dispositivo, pero por ser de carácter público puede iniciarse también de oficio, incluyendo en esta última forma de inicio las consecuencias del silencio administrativo (Art.114 LPA), esencial e importante dentro de la materia administrativa, ya que obliga a la Administración a resolver no importando que haya expirado el plazo para esto. Una vez iniciado, se debe comunicar la resolución de inicio del procedimiento a la persona contra la cual se ha incoado el mismo, esto como vemos es el principio de contradicción y defensa del cual todos gozamos (al menos constitucionalmente, formalmente), ya que en esta etapa solo se hace del conocimiento de la persona, únicamente la resolución de inicio, pues aún no ha llegado su tiempo para responder a las pretensiones en contra de las que el procedimiento es objeto.

        Como sucede en otros procedimientos ante el “periculum in mora y la apariencia del buen derecho”, las medidas provisionales o precautorias son aplicables al procedimiento administrativo, pero la LPA, deja vacíos sus artículos y no las regulas, mas no limita su aplicación y, por tanto, la petición de estas antes del procedimiento, en el inicio o durante el mismo, teniendo en cuenta que deben ser idóneas y pertinentes al caso, y por supuesto, proporcionales y razonables.

        Ahora si llego el tiempo de ejercer el derecho de defensa y contradicción, pero fuese mejor si la LPA lo regulara expresamente, y ante el vacío legal se debe trabajar por integración mediante la analogía y, encontrar y asignarle el plazo del Art. 88 LPA, o si estamos en un procedimiento especial se aplica el plazo que dicha Ley establece y tenerlo como tramite adicional.

        La carga de la prueba es conjunta, de la Administración y del interesado si este tuviese, y se establece un plazo no mayor de veinte días, pero tampoco menor a ocho días (Art.107 LPA). Una vez que se ofrecieron pruebas, tenemos una audiencia final al interesado, una vez finalizada la fase de instrucción que llevo a cabo la Administración, que cabe destacar es esta quien tiene todo el acceso irrestricto a las pruebas, por tanto, lo único a lo que le dan espacio al interesado es al expediente ya completo para su revisión y luego le permite su alegato final del procedimiento administrativo dentro de diez a quince días, para que presente las alegaciones y justificaciones que considere oportunas (Art. 110 LPA), tal parece que se ha llevado a cabo a espaldas del mismo, es en el estilo de buen salvadoreño “agarrar el chucho con tiempo”.

        Y luego tenemos una resolución final (Arts. 89,112, 113 y 114 LPA) en un plazo de nueve meses, operando de nuevo el silencio administrativo, operando de tal modo que si no se da la resolución se tiene un efecto positivo o caducidad del procedimiento, situación que resulta beneficiosa para el acusado o presunto infractor pues con la mora judicial y administrativa esto si se materializa, para bien o mal de la Administración.

        Pues bien, el procedimiento administrativo acaba con esta resolución final, ¿pero la inconformidad del acusado?, es posible que no, teniendo consigo el principio de impugnación que es de aplicación general en materia procedimental, bajo la LPA, tenemos dos recursos ordinarios y uno extraordinario, el de reconsideración y el de apelación, de carácter obligatorio ante el superior jerárquico, pero si fue este quien resolvió este recurso de apelación es inexistente y nos quedamos solamente con el opcional que es el de reconsideración; y en la segunda clasificación el de revisión ante el superior jerárquico, pero tomando en cuenta ciertas circunstancias que son necesarias para su procedencia (Arts. 123 y ss. LPA).

        La interposición de recursos, el desistimiento del mismo o su resolución, o la no puesta de los mismos, dejando el plazo pasar es una forma de agotar la vía administrativa, asimismo cuando la misma Ley establece que en ese momento se agota la vía y no existen recursos a imponer o es el superior jerárquico quien ha dictado la resolución y no hay apelación, y el recurso de reconsideración que es ante la misma autoridad administrativa. (Arts. 62 numeral 4, 124 Inc.1, 135, 136, 124 Inc. 3 y 4 LPA).

        Es posible notar que si bien es cierto existe uniformidad del procedimiento administrativo, son inexistentes o poco suficientes las herramientas de contradicción y defensa, desde el momento en que no se regula el principio de audiencia, desde el momento en que el principio de impugnación es limitado, desde que la misma autoridad que dicta resolución es la misma que resuelve el recurso.

    Es imposible negar que se ha dado un paso enorme con dicha Ley, pero requiere de perfeccionamiento, que tome en consideración las condiciones de la cultura salvadoreña, del ordenamiento jurídico y de los aplicadores de este, no basados únicamente en el Derecho Comparado que funciona como copia y pega en el recinto legislativo, es por ello exigible el estudio exhaustivo de la realidad salvadoreña para poder responder adecuadamente a la misma.